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从“十四五”规划纲要看土地制度改革方向

发布时间 2021-05-04 14:34:02   40次阅读    e交易平台

      3月发布的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)多处涉及土地管理。尤其是全面深化改革、构建高水平社会主义市场经济体制,完善新型城镇化战略、提升城镇化发展质量,坚持农业农村优先发展、全面推进乡村振兴等篇章,其中建设高标准市场体系、深入推进以人为核心的新型城镇化战略、推进农村一二三产业融合发展等内容为我国土地管理制度改革指引了方向。


建设高标准市场体系

改革土地制度,打破对集体建设用地进入市场的限制,建立国有和集体权属平等的土地市场

完善国有建设用地使用和管理制度,打破现有土地政策的限制,创新混合用地政策,实现土地要素的最优配置

      《纲要》在“全面深化改革 构建高水平社会主义市场经济体制”篇章中提出,建设高标准市场体系:建立健全城乡统一的建设用地市场,统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。改革土地计划管理方式,赋予省级政府更大用地自主权,探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。建立不同产业用地类型合理转换机制,增加混合产业用地供给。

       近年来,土地要素市场化改革对于国民经济发展而言,越来越重要,也越来越紧迫。党的十八大以来,资金、劳动力等要素市场趋于完善,对推动经济发展发挥了重大作用,但是土地要素市场尚不健全,市场化配置还有差距。党的十九大报告指出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点,实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”土地要素作为经济社会发展基本空间载体,其市场化是推进经济体制改革的必然要求。2020年3月,中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,“推进土地要素市场化配置”位列首位。2021年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》,推动经营性土地要素市场化配置同样位列首位。

       笔者认为,土地制度改革要在建设高标准市场体系中发挥作用,可以从以下两方面着手:

      一方面,改革土地制度,打破对集体建设用地进入市场的限制,建立国有和集体权属平等的土地市场。高标准的市场体系基本特征是对各类市场主体开放、竞争充分、权利平等。我国土地制度却还保持着城乡分割的二元市场结构,集体土地与国有土地权益的不平等,城乡土地要素不能自由流动严重阻碍了生产要素的市场化配置,不能充分发挥市场调节作用。

      健全城乡统一的建设用地市场包括以下内容:其一,探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。在原有允许入市的工业、商业等用途基础上,拓宽入市的地类,增加住宅类经营性建设用地入市探索,先从建设租赁住房开始,逐步允许旧城改造、城市更新等活动中保留集体土地性质。其二,探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。创造条件允许宅基地使用权向集体组织外部流转,解决宅基地非市场经济条件取得下的财产权实现问题。赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能。党的十八届三中全会提出,赋予农民更多的财产权利,十九届五中全会再次提出增加居民财产性收入。这需要进一步打破土地要素城乡分割的局面,将附着在宅基地和农村集体经营性建设用地上的巨大潜在财富转化为农民可以平等交易的财产收益。

       另一方面,完善国有建设用地使用和管理制度。我国规模快速扩张的城市化阶段已经成为过去,现已转向以城市土地内部结构调整和土地高效利用来提升城市化品质。考量市场化程度高低,不应仅仅局限于土地价格的高低,而应从更广泛的视角判断,如是否实现土地收益的公平分配,是否利于土地要素的盘活高效利用等。

       在城市更新和城市转型升级、网络平台购物激增,实体店不景气的背景下,要实现土地要素的最优配置,必须打破现有土地政策的限制,创新混合用地政策,探索不同土地用途间的转换途径,为工改办、工改居、商改居提供政策支持。


深入推进以人为核心的新型城镇化战略

尊重人口流动的市场信号,按人口流向分配用地指标,满足特大城市大城市、都市圈的居住需求

允许集体土地建设租赁住房,促进农村土地资源节约集约利用

着力于探索多方式多主体多途径供给住宅用地

      《纲要》在“完善新型城镇化战略 提升城镇化发展质量”篇章中提到,坚持走中国特色新型城镇化道路,深入推进以人为核心的新型城镇化战略,以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展,使更多人民群众享有更高品质的城市生活。其中,健全农业转移人口市民化机制,与土地管理联系颇为紧密。

      我国目前的城镇化率是60.6%,但全部人口中得到城市户口的人群只有44.3%,两者之间相差16个百分点。长期以来,我国城镇化滞后于工业化,大批农村户籍劳动力支撑了工业化进程,对城市发展做出了贡献,但是相当多的人没能享受到城市的就业、住房、就医等便利。“十四五”时期,如何为包括农业转移人口在内的低收入群体提供可负担的住房,对于提高城镇化质量非常关键。对此,《纲要》提出,调整城镇建设用地年度指标分配依据,建立同吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模挂钩机制。根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服务设施布局。

       笔者认为,改革土地制度实现高质量的城镇化,要尊重人口流动的市场信号,按人口流向分配用地指标,满足特大城市以及大城市、都市圈的居住需求。同时,要允许集体土地建设租赁住房,盘活利用闲置的农村集体建设用地,在促进农村土地资源节约集约利用的同时满足城市的住房用地需求。此外,要着力于探索多方式多主体多途径供给住宅用地。住宅用地供应主体,不应仅局限于政府供应国有土地,应允许集体土地在建设租赁住房取得成功经验后,逐步扩大范围,还应允许企事业单位利用自有土地建设住宅,满足固定人群的住房需求。多种方式供地也应逐步探索。在招标拍卖供地的同时,应采取协议供地、限地价竞房价、一定比例的公共配套等举措降低地价房价,将人们从过高的房价负担中解放出来。

      《纲要》提出,对于依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,建立农村产权流转市场体系,健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。这一点也应高度重视和推进,如此才能打消农业转移人口的后顾之忧。


推进农村一二三产业融合发展

土地政策应服务于农业发展转型的需要,从丰富乡村经济业态、振兴乡村经济的角度出发,拓展农民的增收空间

盘活利用低效闲置的宅基地,赋予农户更充分的宅基地用益物权,让农民获得更多的财产性收益

        《纲要》在“坚持农业农村优先发展 全面推进乡村振兴”篇章中提出,发展县域经济,推进农村一二三产业融合发展,延长农业产业链条,发展各具特色的现代乡村富民产业。推动种养加结合和产业链再造,提高农产品加工业和农业生产性服务业发展水平,壮大休闲农业、乡村旅游、民宿经济等特色产业。加强农产品仓储保鲜和冷链物流设施建设,健全农村产权交易、商贸流通、检验检测认证等平台和智能标准厂房等设施,引导农村二三产业集聚发展。完善利益联结机制,通过“资源变资产、资金变股金、农民变股东”,让农民更多分享产业增值收益。

        农村一二三产业融合发展意味着乡村的功能逐步从粮食等单一的农产品生产,拓展到兼具生产、生态和休闲等多元功能。乡村产业发展的诸多新特征,对土地功能的多元性、土地利用的复合性、供地方式的灵活性提出了新的要求。长期以来专家学者对城镇产业用地关注较多,而对乡村产业用地政策研究不足。当前我国乡村产业用地政策尚不能满足乡村产业发展的需求。

        对此,笔者认为应重点研究两类政策:一类是直接用于农业生产的用地政策。人们对谷物粮食、蔬菜、水果、畜产品、水产品等日益增长的需求意味着农业趋向多样化,养殖业趋向规模化、专业化,农产品趋向深加工化。土地政策应服务于农业发展转型的需要,创新更多的地类,从丰富乡村经济业态、振兴乡村经济的角度出发,为农产品冷链加工、畜产养殖等提供服务。同时,要拓展农民的增收空间,让农村产业留在农村,让农民分享产业增值收益,对耕地的定义和限制也应随之变化。

        另一类是用于吸引城里人到乡村居住、旅游等的用地政策。农村有大量的闲置宅基地,按照目前的宅基地制度,闲置的宅基地只能流转给同村其他居民,但是同村其他居民在城镇化浪潮中可能也在逐渐离开农村。他们的宅基地也在闲置或低效利用。农村闲置的宅基地是吸引城里人来旅游、投资、养老的重要载体,应盘活利用低效闲置的宅基地,赋予农户更充分的宅基地用益物权,通过将分散在农户个人手中的闲置宅基地归集到集体统一开发经营,让农民获得更多的财产性收益。(作者:唐健,转自:土地观察)

从“十四五”规划纲要看土地制度改革方向
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